Zákon o odpadech po 5 letech: recyklace 44 % místo slibovaných 55 %, slevu za třídění změnila Sněmovna na slevu pro všechny obce

Nový zákon o odpadech (č. 541/2020 Sb.) platí od roku 2021 a v hodnocení dopadů (RIA) slíbil, že Česko v roce 2025 recykluje 55 % komunálního odpadu. Podle Eurostatu to bylo v roce 2024 44,4 % a od roku před účinností zákona přibývá 1,0 procentního bodu ročně. Hlavním nástrojem zákona je rostoucí poplatek za skládkování. Vláda navrhla obcím slevu jen tehdy, když budou třídit; Sněmovna ji změnila na slevu pro každou obec do limitu na obyvatele, bez podmínky třídění, a ta platí do roku 2029. Nejvyšší sazba poplatku a zákaz skládkování využitelného odpadu teprve přijdou, v letech 2029 a 2030. Přezkum, který RIA ohlásila na rok 2024, jsme ve veřejných podkladech Úřadu vlády nenašli.

Co zákon sliboval a podle čeho se měl přezkoumat

Předpoklady pocházejí ze závěrečné zprávy RIA k vládnímu návrhu (sněmovní tisk 676, 8. volební období). „První přezkum účinnosti provede Ministerstvo životního prostředí v roce 2024“ (RIA, s. 170) a RIA k tomu stanoví hlediska. Ta, která jdou změřit z veřejných dat:

1. Recyklace: „Cíl pro recyklaci komunálních odpadů: 55 % v roce 2025, 60 % v roce 2030 a 65 % v roce 2035“ (RIA, s. 170).
2. Skládkování: „Vyhodnocení snížení skládkování s ohledem na zákaz skládkování využitelného odpadu v roce 2030“ (RIA, s. 171); „Cíl pro skládkování komunálních odpadů – 10 % z produkce komunálních odpadů v roce 2035“ (RIA, s. 171).
3. Kdo platí: „Bude uplatňován princip „znečišťovatel platí“ včetně přenesení nákladů obcí na systém komunálních odpadů z obce na občany skrze poplatky za komunální odpad“ (RIA, s. 171).

Hlavním nástrojem je poplatek: „Poplatek za ukládání odpadů na skládky je spolu se zákazem ukládání využitelného a recyklovatelného odpadu na skládky od roku 2030 hlavním funkčním nástrojem k omezení skládkování odpadů“ (RIA, s. 121). RIA počítala, že skládkování klesá: „S ohledem na to, že jednak trend skládkování klesá, a měl by být ještě více prohlouben skrze zvýšení poplatku, ve skutečnosti předpokládáme mnohem nižší náklady“ (RIA, s. 139). Korunové odhady pro obce jsou v cenách roku 2017, „s předpokladem 2% míry znehodnocení peněz ročně“ (RIA, s. 139).

Recyklace je pod cílem

V roce 2024 se v Česku recyklovalo 44,4 % komunálního odpadu, v roce 2020 40,5 %. Průměr EU byl 49,4 %. Při tempu od roku 2020 (1,0 procentního bodu ročně) by recyklace v roce 2025 dosáhla asi 45 %, cíl je 55 %. Mezi lety 2019 a 2020 vzrostla z 33,3 na 40,5 %, ve stejném roce ale stouplo i skládkování a celkové množství komunálního odpadu (viz níže). Takový skok v jednom roce chování domácností obvykle nepopisuje; jeho příčinu z dat nerozlišíme, a proto trend měříme až od roku 2020. Rok 2020 byl zároveň prvním rokem pandemie covidu-19, která mohla skladbu odpadu ovlivnit, takže i trend od něj může být mírně zkreslený.

Hlavní nástroj platí pro obce se slevou

Sazba poplatku za skládkování využitelného odpadu roste podle přílohy č. 9 zákona z 800 Kč za tunu v roce 2021 na 1 850 Kč v roce 2029, stejně jako ve vládním návrhu. Pro komunální odpad, jehož původcem je obec, ale přijatý zákon stanoví sazbu 500 Kč za tunu (§ 157) až do limitu na obyvatele, který klesá z 0,2 tuny v roce 2021 na 0,12 tuny v roce 2029 (příloha č. 12). Sleva platí do roku 2029.

Vládní návrh slevu pro obce také obsahoval, ale podmíněnou: obec by odpad platila nižší sazbou jen tehdy, kdyby odděleně soustřeďovala stanovený podíl recyklovatelného komunálního odpadu, 35 % v roce 2019 a postupně až 75 % v roce 2027 (návrh zákona, § 162 a příloha č. 12). Sněmovna tuto podmínku nahradila pevným limitem na obyvatele, pro který na třídění nezáleží. Tabulka nákladů obcí v RIA (RIA, s. 139) počítá s variantou bez slevy, tedy s vyšší sazbou, než jakou obce v rámci limitu platí.

Jak velkou část svého odpadu obce do limitu vejdou, z veřejných souhrnů nevíme. Kdyby skládkovaly méně než limit, platily by za veškerý svůj odpad 500 Kč za tunu a rostoucí sazba by se jich do roku 2029 netýkala. RIA uvádí pro rok 2016 skládkování 2,82 mil. tun směsného komunálního odpadu (RIA, s. 140), tedy asi 267 kg na obyvatele; to je víc než limit 200 kg v roce 2021, údaj ale zahrnuje i odpad, jehož původcem není obec, a jde o stav před zákonem. Zda limit překračují dnes, by ukázala data ISOH za jednotlivé obce.

Obce, na jejichž území je skládka, dostaly z poplatku za ukládání odpadů (položka 1333) v roce 2020 1 732 mil. Kč a v roce 2021 1 318 mil. Kč; zákon zároveň změnil dělení výnosu mezi obec a Státní fond životního prostředí. V roce 2025 to bylo 1 362 mil. Kč. RIA uváděla jako hypotetické maximum pro směsný komunální odpad 1 257 mil. Kč v roce 2021 a 1 026 mil. Kč v roce 2025 v cenách roku 2017 (RIA, s. 140); skutečnost v těchto cenách je 1 181 a 903 mil. Kč. Přímo srovnatelné to není, položka zahrnuje všechny druhy odpadu.

Kdo platí: na občany se náklady nepřenesly

Poplatky od občanů pokryly v roce 2017 50 % běžných výdajů obcí na odpady, v roce 2020 42 % a v roce 2025 42 %. Pokles tedy proběhl ještě před účinností zákona; od ní kryjí poplatky zhruba stejnou část jako v roce 2020. Přenesení nákladů na občany, se kterým RIA počítala, se v datech neukazuje. Nejvíc se pokrytí změnilo u obcí do 5 000 obyvatel: 48 % v roce 2017, 38 % v roce 2020 a 37 % v roce 2025.

Poplatek za obecní systém odpadového hospodářství má zákonný strop 1 200 Kč (§ 10h zákona č. 565/1990 Sb.). Běžné výdaje obcí na odpady byly v roce 2025 v průměru 1 814 Kč na obyvatele, příjem z poplatků 762 Kč. Průměrná obec tedy strop nevyčerpává, ani při jeho plném využití by ale poplatek nepokryl celé průměrné výdaje. Po započtení ostatních příjmů v odpadových paragrafech doplácejí obce z jiných peněz 40 % nákladů (41 % v roce 2020, 32 % v roce 2017). To je v pásmu, které RIA předpokládala: obce „budou svozové služby dotovat z rozpočtu obce ve stejné míře, jako je tomu dnes tzn. z 20 – 50 %“ (RIA, s. 143).

Běžné výdaje obcí na odpady vzrostly z 10,2 mld. Kč v roce 2017 na 19,8 mld. Kč v roce 2025, v cenách roku 2017 o 240 Kč na obyvatele. RIA vyčíslila jen navýšení nákladů na samotný poplatek za skládkování, pro rok 2025 141 až 181 Kč na obyvatele jako horní odhad (RIA, s. 139). Celkový nárůst je u obcí do 50 000 obyvatel vyšší, ve velkých městech nižší. S odhadem z RIA ho ale porovnat nejde: výkaz neukazuje, kolik obce zaplatily na poplatku a kolik za svoz, třídění nebo mzdy, a sleva pro obce poplatek snížila. Inflace podle HICP byla 51 % místo 17 %, se kterými RIA počítala; u služeb svozu, kde rozhodují mzdy, je HICP jen hrubé měřítko.

Skládkování klesá pomalu

Podíl skládkovaného komunálního odpadu byl v roce 2020 48 % a v roce 2024 42 %, ubývá tedy 1,5 procentního bodu ročně. Při tomto tempu by v roce 2035 byl asi 26 %, cíl je 10 %. V kilogramech na obyvatele šlo na skládky 259 kg v roce 2020 a 244 kg v roce 2024.

Údaje před rokem 2020 s pozdějšími přímo nesrovnáváme. Eurostat u Česka uvádí změnu vymezení komunálního odpadu od roku 2017 a mezi lety 2019 a 2020 vzrostlo množství komunálního odpadu na obyvatele z 500 na 543 kg a skládkování z 231 na 259 kg. Metodickou změnu pro rok 2020 jsme v poznámkách Eurostatu nenašli.

Kdo zákon přijal a kdo ho změnil

• Předkladatel: vláda. Důvodovou zprávu podepsali předseda vlády Andrej Babiš a ministr životního prostředí Richard Brabec (9. prosince 2019).
• Klíčová změna: slevu podmíněnou tříděním nahradil limit na obyvatele z pozměňovacího návrhu poslance Jana Schillera (ANO), body D10 až D13 (tisk 676/9). Sněmovna je přijala ve třetím čtení 8. 7. 2020 hlasováním č. 54 (stenozáznam, jmenovité hlasování): pro 119, proti 22 ze 192 přihlášených; ministr vyjádřil souhlas. Pro hlasovali poslanci klubů ANO 76, ODS 1, SPD 18, ČSSD 10, KSČM 5, KDU-ČSL 9, proti Piráti 22; zdrželi se mimo jiné ODS 22, ČSSD 3, KSČM 10, TOP09 7, STAN 5.
• Senát zákon vrátil s pozměňovacími návrhy, Sněmovna ale setrvala na svém znění (průběh projednávání).
• Podpisy: zákon podepsali za předsedu Sněmovny místopředseda Vojtěch Filip, prezident Miloš Zeman a předseda vlády Andrej Babiš (Sbírka zákonů).

Přezkum: slíbený, nedoložený

RIA stanovila, že ministerstvo zákon přezkoumá v roce 2024. Ve výhledu přezkumů na rok 2025 ani v přehledu předložených zpráv Úřadu vlády zákon o odpadech není. Zda ministerstvo zákon vyhodnotilo mimo tento proces, z veřejných podkladů nevyplývá.

Hodnocení

Hledisko z RIA	Předpoklad	Skutečnost	Verdikt
Recyklace	55 % v roce 2025	44,4 % v roce 2024, od 2020 +1,0 p. b. ročně	Nenaplňuje se
Skládkování	podíl 10 % v roce 2035	48 % (2020) → 42 % (2024), při tomto tempu asi 26 % v roce 2035	Klesá pomalu
Znečišťovatel platí	náklady se přenesou na občany přes poplatky	poplatky kryjí 42 % (2020) → 42 % (2025)	Nenaplňuje se (beze změny)
Doplatek obcí	20–50 %	41 % (2020) → 40 % (2025)	V pásmu
Náklady obcí na poplatek	nejvýš 141–181 Kč/obyv. navíc	celkové výdaje reálně +240 Kč/obyv.	Nelze přímo porovnat
Příjmy obcí se skládkou	nejvýš 1 257 → 1 026 mil. Kč (jen SKO)	1 181 → 903 mil. Kč (všechny odpady)	Nelze přímo porovnat
Přezkum v roce 2024	ministerstvo provede ex post evaluaci	ve výhledu 2025 ani mezi předloženými zprávami není	Nedoložen

Jak hodnotíme

Kritériem jsou hlediska, podle kterých měl zákon podle RIA sám projít přezkumem. Trendy měříme od roku 2020, tedy od roku před účinností zákona, protože data o odpadu mají v letech 2017 a 2020 skoky, které nemusí odpovídat skutečnému chování. Rok 2017 používáme jen tam, kde z něj vychází RIA (korunové odhady).

• Recyklace se naplňuje, když by při tempu od roku 2020 dosáhla 55 % v roce 2025.
• Skládkování se naplňuje, když by podíl při tempu od roku 2020 klesl na 10 % do roku 2035; když klesá pomaleji, verdikt je klesá pomalu.
• Znečišťovatel platí se naplňuje, když poplatky kryjí aspoň o 1 procentní bod větší podíl výdajů než v roce 2020; menší změnu bereme jako beze změny.
• Korunové odhady RIA porovnáváme jen tam, kde výkaz měří totéž; jinak verdikt zní nelze přímo porovnat.

Zákon, který své hlavní cíle naplňuje, svým vlastním měřítkem prospěl. Tento zákon své hlavní cíle zatím nenaplňuje, ale jeho nejsilnější nástroje, nejvyšší sazba a zákaz skládkování, začnou platit až v letech 2029 a 2030.

Tabulky

Výdaje obcí na odpady podle velikosti obce

Obce s počtem obyvatel	Obcí (2025)	Výdaje na obyvatele 2017 (Kč)	Výdaje na obyvatele 2025 (Kč)	2025 v cenách 2017 (Kč)	Reálný nárůst (Kč)	Poplatky kryjí 2017	Poplatky kryjí 2025
do 500	3 341	970	2 075	1 377	+406	47 %	36 %
500–1 000	1 378	914	1 929	1 280	+365	51 %	38 %
1 000–5 000	1 258	968	1 948	1 293	+325	47 %	37 %
5 000–10 000	145	893	1 785	1 184	+292	53 %	42 %
10 000–20 000	68	873	1 713	1 136	+264	53 %	45 %
20 000–50 000	46	903	1 772	1 176	+273	44 %	40 %
50 000–100 000	12	884	1 545	1 025	+141	52 %	40 %
100 000–1 000 000	5	913	1 479	981	+69	56 %	48 %
Praha	1	1 270	1 895	1 257	−13	52 %	55 %

Reálný nárůst zahrnuje všechny běžné výdaje na odpady. Odhad RIA (tabulka 53) se týká jen poplatku za skládkování, proto ho vedle nárůstu neuvádíme.

Vývoj v čase

Rok	Běžné výdaje (mld. Kč)	Na obyvatele (Kč)	V cenách 2017 (Kč)	Poplatky od občanů (mld. Kč)	Pokrytí poplatky	Příjem z poplatku za skládku (mil. Kč)	Recyklace	Podíl skládkování
2017	10,2	964	964	5,1	50 %	1 509	32,1 %	45 %
2018	10,8	1 018	999	5,1	47 %	1 628	32,2 %	46 %
2019	11,7	1 102	1 054	5,2	44 %	1 798	33,3 %	46 %
2020	12,5	1 169	1 082	5,3	42 %	1 732	40,5 %	48 %
2021	13,9	1 296	1 161	5,6	41 %	1 318	43,3 %	46 %
2022	14,5	1 381	1 078	6,7	46 %	1 678	41,4 %	45 %
2023	16,5	1 520	1 060	7,2	44 %	1 490	43,5 %	42 %
2024	18,7	1 717	1 165	7,9	42 %	1 520	44,4 %	42 %
2025	19,8	1 814	1 204	8,3	42 %	1 362	–	–

Výdaje jsou běžné výdaje (třída 5) obcí v paragrafech 3721–3729 z prosincových výkazů FIN 2-12 M; poplatky jsou položky 1337, 1340 a od roku 2022 1345; příjem z poplatku za skládku je položka 1333. Počet obyvatel je z číselníku účetních jednotek (stav záznamu platného ke konci roku). Recyklace a skládkování jsou údaje Eurostatu (cei_wm011, env_wasmun). Reálné hodnoty jsou přepočtené indexem HICP na ceny roku 2017.